依规依纪严肃查处公款旅游问题

　　习近平总书记强调，“公款姓公，一分一厘都不能乱花；公权为民，一丝一毫都不能私用。领导干部必须时刻清楚这一点，做到公私分明、克己奉公、严格自律。”党的十八大以来，党中央把纠治公款旅游问题作为落实中央八项规定精神的重要内容，推动各地区各部门各单位严管严治，多管齐下狠刹歪风邪气，取得了显著成效，人民群众看到了实实在在的变化。但不容忽视的是，少数党员干部公私不分、以权谋私，仍然顶风违纪，利用公款“借壳游”“傍会游”“顺道游”。这种行为既浪费国家资财，又滋长享乐奢靡之风，群众深恶痛绝，必须严肃查处。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百一十五条对公款旅游行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

　　●《中国共产党纪律处分条例》

　　第一百一十五条 有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

　　（一）公款旅游或者以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游；

　　（二）改变公务行程，借机旅游；

　　（三）参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游。

　　以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国（境）旅游的，对直接责任者和领导责任者，依照前款规定处理。

　　【立纪沿革】

　　2003年《条例》将“用公款旅游或者以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款出国（境）旅游”的行为规定在第七十八条“挥霍浪费公共财产”条款中。2015年修订《条例》时将公款旅游相关内容单列为一条，即第九十八条，同时将2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第三条第（四）项“用公款旅游或者变相用公款旅游”内容吸收进来。2018年修订《条例》时，根据公款旅游出现的隐形变异新问题，在第一百零五条新增了“以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游”“改变公务行程，借机旅游”“参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游”的表现形式，将第（二）项“以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国（境）旅游的”修改为第二款，表述更明确，内涵更丰富。2023年修订《条例》时，在第一百一十五条第二款“变相用公款出国（境）旅游”中增加“直接责任者和领导责任者”的表述，进一步明确违纪主体。

　　【违纪构成】

　　一、违规性

　　第一，须有公款旅游的客观行为。根据本条规定，结合实践，公款旅游行为一般包括以下类型。

　　1.直接组织、参加公款旅游。这里的“公款”，一般是指以钱款为表现形式的公共财产，包括国有资产中的钱款，劳动群众集体所有财产中的钱款，也包括用于公益事业的社会捐助或者专项基金中的钱款，国有或者集体单位占有、管理、使用的其他钱款，等等。是否使用公款，是判断是否构成本条违纪的关键。比如，由管理和服务对象支付费用的旅游行为，因未使用公款，故不构成本条违纪，但违反《条例》第一百零一条之规定，构成接受可能影响公正执行公务的活动安排的违纪。

　　2.变相公款旅游。党的十八大以来，随着纠治“四风”工作持续深入推进，明目张胆的公款旅游得到有效遏制，但相关问题具有顽固性、反复性，还存在隐形变异的情况。有的打着培训、开会等幌子，巧立名目“借壳游”；有的带上亲属朋友，夹带私事“顺道游”；有的两天开会、三天旅游，绞尽脑汁“傍会游”；也有一些党委落实全面从严治党主体责任不力，将考察培训当成“隐性福利”，搞以集体活动、职工疗养为名的“福利游”。这些行为的本质都是以公务之名行旅游之实，属于本条第一款第（一）项所规定的“变相公款旅游”。

　　3.改变公务行程，借机旅游。根据《党政机关国内公务接待管理规定》第二条第二款规定，“本规定所称国内公务，是指出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动”。公务行程必须严格围绕公务活动展开，科学安排时间、内容、路线及人员数量，确保计划性、规范性和透明度，未经批准，不得擅自改变。若擅自改变行程，比如，该去A地但去了B地，或者该去A地但实际未去，抑或虽然去了该去的地方却压缩行程，空出时间游山玩水，等等，则属于本条第一款第（二）项规定的“改变公务行程，借机旅游”的行为，违反廉洁纪律。如果改变公务行程，绕道探亲访友、办理私事，且未向组织如实报告，则属于《条例》第八十一条第一款第（三）项规定的“不按要求报告或者不如实报告个人去向”的行为，违反组织纪律；报销办理私事所产生相关费用的，同时违反廉洁纪律，应按照择一重处原则认定违反组织纪律或者廉洁纪律。

　　4.参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游。这项规定的行为本质也是一种变相公款旅游，之所以单独规定为一项，是因为这种情况下的旅游费用往往由所管理企业、下属单位用公款支付，更加隐蔽、特殊。实践中，要精准识别、准确定性。

　　5.变相用公款出国（境）旅游。主要是指，无出国（境）公务，组织或者参加到国（境）外公款旅游，包括以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国（境）旅游。这是本条第二款规定的行为。另外，实践中还有一种公款出国（境）的行为，如《条例》第一百四十六条规定的“以不正当方式谋求本人或者其他人用公款出国（境）”情形，包括以虚报出国（境）公务等方式骗取出国（境）批准；将一个团组拆分为若干团组等违反因公出国（境）审核审批管理规定；以伪造资料等形式安排与出国（境）公务无关人员出国（境），对此，应认定违反工作纪律。

　　第二，情节较轻即可构成违纪。作风问题本质上是党性问题，衡量党性强弱的根本尺子是公私二字。党员干部必须始终站在党和人民立场上，把党和人民利益放在首位，做到公私分明、先公后私、克己奉公，这是党性要求。公款旅游与党性要求完全背离，将公款用来旅游，本质是假公济私、损公肥私，构成本条违纪，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。实践中，情节轻重应结合公款旅游的次数、人数，公款的来源、数额，公款旅游的后果、不良影响，以及当地的财政状况、经济社会发展水平等因素综合判断。

　　第三，责任主体须是直接责任者或者领导责任者。直接责任者和领导责任者的认定，应当根据《条例》第三十九条、《中国共产党问责条例》第六条关于责任主体区分的规定把握处理。认定相关人员的责任，重点收集审查以下证据：根据“三定”方案、分工文件等，证明在公款旅游活动中所起作用，包括系领导班子主要负责人、直接主管的领导班子成员，还是应管或者参与决策和工作的其他领导班子成员；结合公款旅游行为的发起、决策及组织的具体过程和具体分工情况，证明对公款旅游行为所起作用，包括系直接决定或者提议，还是授意、指使他人组织公款旅游，或者对公款旅游行为明知而不制止，对有关人员提出的纠正意见未采纳等。

　　二、有责性

　　本违纪行为的主观方面是故意，即明知其公款旅游行为违反相关规定，仍故意实施该行为。这里的“明知”，包括明知有直接旅游或者变相旅游的行为、明知直接或者变相用公款支付或者报销旅游费用、明知使用公款旅游未予以制止等。对公款旅游行为事前参与策划与事后认可，皆构成本条的故意。

　　【其他需要注意的问题】

　　参加所管理企业、下属单位组织的考察活动借机旅游与接受管理和服务对象提供的旅游活动安排的区别。上述两种行为均是违反中央八项规定精神的表现，均属于享乐主义、奢靡之风中的“公款旅游以及违规接受管理和服务对象等旅游活动安排”，但二者存在较大不同。参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游，虽没有在自己单位报销旅游产生的费用，但花费均由所管理的企业或者下属单位支付，主要侵犯了公款管理制度，挥霍浪费了公款；而接受管理和服务对象提供的旅游活动安排则是侵犯了职务行为的廉洁性。

　　关于公款旅游的费用。对公款旅游行为，应当准确认定使用公款支付的数额，并依规依纪依法责令相关人员退赔相关费用。对有证据足以准确认定具体数额的，由相关人员全额退赔；对因时间久远、书证缺失等原因无法准确区分和认定具体数额的，由相关人员按照折价数额作主动登记上交处理。（山东省纪委监委案件审理室）

>>><<<